8大問題,6大建議,人大執法檢查組公布《可再生能源法》實施情況報告

發布時間: 2019-12-27   來源:中國能源報  作者:本站編輯

  12月24日下午,十三屆全國人大常委會第十五次會議第二次全體會議在北京召開。全國人大常委會副委員長丁仲禮作全國人大常委會執法檢查組關于檢查《中華人民共和國可再生能源法》實施情況的報告。執法檢查組由沈躍躍、白瑪赤林和丁仲禮副委員長任組長,環資委主任委員高虎城任副組長,成員共21位,由全國人大常委會委員、環資委委員和全國人大代表組成。(圖片:全國人大網 攝影/徐航)

  12月24日,全國人大常委會執法檢查組關于檢查可再生能源法實施情況的報告正式提請十三屆全國人大常委會第十五次會議審議。報告指出,自2006年1月1日可再生能源法頒布實施以來,可再生能源開發利用規模顯著擴大,技術裝備水平不斷提升。但伴隨可再生能源產業快速發展,法律有關開發利用規劃、全額保障性收購、費用補償等部分法律制度,也存在統籌協調不夠、落實不到位、監管薄弱等問題,有待進一步研究解決。

  法律實施成效

  報告指出,可再生能源法頒布實施以來,各地區各部門按照可再生能源法要求,依法履職盡責,積極出臺配套政策,認真落實法律規定,法律實施取得了顯著成效。

  (一)出臺配套法規制度,提升可再生能源發展法治化水平

  國務院相關部門高度重視可再生能源法的貫徹實施,依法在資源調查、總量目標、規劃引導、應用示范、產業監測、并網消納等方面出臺了上百項配套規章政策,規范了可再生能源發電上網管理有關內容,明確了上網電價和費用分攤制度,制定了可再生能源裝備設備、工程建設、并網運行等技術標準,為推動可再生能源快速發展營造了良好的政策環境。各級地方政府結合本地實際,制定出臺了地方性法規政策,如河北、浙江制定了可再生能源開發利用促進條例,黑龍江、山東、湖北、湖南等省(區、市)制定了農村可再生能源條例,吉林、廣西等省(區、市)出臺了水能資源開發利用管理有關規定,內蒙古、四川、云南、寧夏等省(區、市)出臺了風能、太陽能、地熱能等開發利用的有關規定,山西出臺了可再生能源發電全額保障性收購管理辦法,各地支持可再生能源發展的配套法規和政策體系逐步完善。

  (二)落實資源調查和規劃制度,引導可再生能源發展方向

  法律第2章規定了開展可再生能源資源調查與編制開發利用規劃等內容。國務院有關部門依法組織開展了可再生能源資源詳查,于2008年和2014年分別發布了中國太陽能資源圖譜和全國風能評價成果,為國家和地方開展規劃編制、企業開發項目選址提供了基礎依據和支撐。在此基礎上,組織編制了國家“十一五”、“十二五”、“十三五”可再生能源發展規劃以及水電、風電、太陽能、生物質能和地熱能領域五年規劃。甘肅等15個省(區、市)編制了可再生能源(或新能源)發展“十三五”規劃;廣東、西藏等16個省(區、市)在能源發展“十三五”規劃或“十三五”電力發展規劃中規定了可再生能源發展目標;新疆等省(區、市)還對部分可再生能源品種專門制定了分項發展規劃??稍偕茉窗l展規劃體系逐步建立,為引導可再生能源發展方向、優化結構布局發揮了重要作用。

  (三)加強產業指導和技術創新,大力扶持可再生能源產業發展

  法律第3章要求國務院相關部門加強對可再生能源產業指導和技術研發。國家能源局會同發展改革委發布了可再生能源產業發展指導目錄,為制定支持可再生能源發展財政、稅收等政策提供依據??稍偕茉串a業示范項目穩步推進,“十二五”期間實施81個新能源示范城市、8個新能源示范園區、86個綠色能源示范縣,“十三五”期間組織實施6個清潔能源示范省、4個可再生能源綜合應用示范區以及28個新能源微電網示范工程。2015年以來,組織開展3批光伏“領跑者”基地項目建設。這些示范項目在提升可再生能源消費比重,推動先進技術成果產業化,促進產業升級等方面取得積極效果??稍偕茉捶C布實施后,科技部在國家科技計劃中優先部署可再生能源技術研發,截至“十二五”末期投入中央財政經費逾23億元?!笆濉逼陂g投入中央財政資金7億元,實施“可再生能源與氫能技術”、“智能電網技術與裝備”兩個重點研發專項。通過創新驅動和國家科技計劃的實施,我國可再生能源領域科技創新能力及產業技術水平得到跨越式提升。水電作為傳統可再生能源,已經位于世界水電強國前列;光伏發電產業規模連續多年世界第一,是我國少數有話語權的行業之一,光伏發電技術在國際市場擁有絕對競爭優勢;風電領域建立了完整的設備制造產業鏈,風電開發規模穩居世界首位;太陽能熱發電初步形成具有自主知識產權的產業鏈;生物質能實現了多元化技術發展和應用;地熱能實現了工程規?;瘧?海洋能技術研究和應用示范不斷取得新進展;電網接入和運行技術水平不斷提高,為可再生能源大規模發展和消納提供有力支撐。

  (四)落實相關法律制度,提高可再生能源開發利用水平

  法律第4章規定了支持可再生能源并網發電,建立可再生能源獨立電力系統,鼓勵生物質能、太陽能熱發電、太陽能熱水、農村地區可再生能源推廣和應用等內容。為落實全額保障性收購制度,國家發展改革委、能源局出臺了可再生能源發電全額保障性收購管理辦法、清潔能源消納行動計劃、建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知等政策文件,核定了重點地區風電和光伏最低保障收購年利用小時數,設定了各省級行政區可再生能源電力消納責任權重等。建立了風電、光伏發電發展監測評價體系,按年度監測并發布市場和產業發展情況,分綠色、橙色和紅色三個等級為行業提供信息和預警。電網企業充分發揮資源優化配置平臺作用,優化調度運行,加快輸電通道建設,支持可再生能源高比例運行和大規模外送。經過各方面共同努力,可再生能源棄電狀況持續緩解。2016年全國平均棄風率為17%,棄光率為10%;2019年1—9月,全國平均棄風率降至4.2%,棄光率降至1.9%。青海創新開展“綠電15日”創造了全球清潔能源供電紀錄。國家發展改革委、能源局大力推動分布式發電應用,截至2018年底,分布式光伏累計并網裝機容量達5061萬千瓦,成為光伏產業新增長點。農業農村部等有關部門和地區積極實施農村沼氣轉型升級,發展秸稈能源化利用,目前全國秸稈成型燃料年產量達到800萬噸。生態環境部將可再生能源項目納入溫室氣體自愿減排交易體系重點支持領域,將發展可再生能源作為實現碳強度降低目標的有效路徑,不斷推動可再生能源高質量開發利用。同時,一些地方將可再生能源發展與促進民生改善、助力脫貧攻堅、解決無電地區用電相結合,因地制宜探索光伏+農業、光伏+漁業、風光互補開發,開展風電清潔供暖、可再生能源微電網等示范項目建設,可再生能源發展的綜合效益逐步顯現。

  (五)注重經濟激勵,為可再生能源發展提供財政支持

  法律第5章、第6章明確了可再生能源經濟調控有關法律制度,包括分類電價、發展基金、財稅政策等。國務院相關部門按照有利于促進可再生能源開發利用和經濟合理的原則,制定了基于固定電價下的補貼政策,明確上網電價高于煤電標桿電價的部分通過可再生能源發展基金補償。2019年將上網標桿電價調整為指導價,新增項目上網電價通過競爭方式確定。同時電價附加征收標準逐步提高,由初期每度電0.1分調整為2016年每度電1.9分。財政部設立專項資金,累計撥付1312億元支持可再生能源產業化規模應用,支持解決無電地區用電問題等。據財政部統計,2012年以來累計安排補貼資金超過4500億元,為可再生能源快速發展提供了有力支持。在稅收方面,積極落實國家重點扶持的公共基礎設施項目企業所得稅三免三減半、風電增值稅即征即退50%、固定資產加速折舊等優惠政策,下調增值稅稅率,可再生能源相關企業普遍受益。

  存在的主要問題

  隨著可再生能源技術進步和產業快速發展,我國可再生能源進入全面、快速、規?;l展階段,可再生能源法一些制度規定在實施中存在相互間不夠協調、執行不夠到位等問題,需要中央和地方、政府和企業統籌解決。

  (一)相關規劃尚未充分銜接

  法律第8條規定,省、自治區、直轄市人民政府管理能源工作的部門會同本級人民政府有關部門,依據全國可再生能源開發利用規劃和本行政區域可再生能源開發利用中長期目標,編制本行政區域可再生能源開發利用規劃。法律第9條規定,可再生能源規劃內容應當包括發展目標、主要任務、區域布局、重點項目、實施進度、配套電網建設、服務體系和保障措施等。具體實施中存在相關規劃不夠銜接、執行不夠到位等問題。

  一是各級可再生能源規劃不夠銜接。檢查中發現,國家可再生能源發展目標和規劃缺乏約束性,一些地方可再生能源開發利用中長期總量目標未嚴格依照全國總量目標確定,地方規劃發展目標超過上級總體目標,建設規模、布局和速度也與上級規劃不一致。如國家“十三五”規劃中確定新疆風電發展目標為1800萬千瓦,而新疆可再生能源“十三五”規劃中確定風電發展目標為3650萬千瓦,遠超國家規劃目標。

  二是可再生能源開發規劃與電網規劃實施中缺乏銜接。一些地方反映,電網規劃建設與可再生能源開發利用不適應,電網建設滯后于可再生能源發展,輸電通道不足,且部分輸電通道能力未達到設計水平,可再生能源電力輸出受阻問題比較明顯。如我國“三北”地區新能源裝機達到2.3億千瓦,本地市場有限,跨區外送能力只有4200萬千瓦,僅占新能源裝機的18%。靈活性電源比例不盡合理,蓄能電站規劃建設較為滯后,影響電網穩定性,不利于可再生能源消納。

  (二)可再生能源消納壓力仍然較大

  法律第13條規定,國家鼓勵和支持可再生能源并網發電。檢查中發現,受多種因素影響,一些局部地區棄電率仍然偏高,可再生能源消納問題仍需重視?!笆濉币詠?,我國包括可再生能源在內的各類電源保持快速增長,而用電需求不夠平衡,消納市場容量不足??稍偕茉锤患瘏^與用電負荷區不匹配,一些地方出于利益考慮不優先接受外來電力,行政區域間壁壘嚴重,可再生能源異地消納矛盾較為突出。同時,我國電源結構性矛盾突出,缺少抽水蓄能等靈活調節電源與可再生能源匹配,特別是在冬季供暖期,煤電機組熱電聯產與可再生能源電力消納矛盾更加突出。如吉林裝機容量是用電負荷的2.6—5.8倍,省內電源持續富余,特別是在冬季供暖期,保證供熱的火電最小發電出力比低谷用電負荷高210—320萬千瓦,電網調峰困難。由于一些可再生能源資源富集的重點地區缺乏針對性政策安排,可再生能源電力消納壓力很大,一定程度影響和制約了可再生能源的健康快速發展。

  (三)全額保障性收購制度落實尚不到位

  法律第14條規定,國家實行可再生能源發電全額保障性收購制度。檢查中發現,個別省份暫未達到國家規定的最低保障收購年利用小時數,且存在以低于國家有關政策明確的電價水平收購的情況。如寧夏2018年自行制定風電最低保障性收購利用小時數為750—850小時,遠低于國家核定的1850小時最低保障收購小時數。甘肅2018年自行設置的風電、光伏發電保障性收購小時數分別為774小時和479小時,距國家保障性收購政策規定的風電1800小時和光伏發電1500小時差距較大;實際風電、光伏發電利用小時數中,大部分電量屬于低價市場化交易,發電企業合法權益保障不足。

  (四)電價補償和發展基金問題較為突出

  法律第20條規定,收購可再生能源電量所發生的費用,高于按照常規能源發電平均上網電價計算所發生費用之間的差額,由在全國范圍對銷售電量征收可再生能源電價附加補償。法律第24條規定,國家財政設立可再生能源發展基金,資金來源包括國家財政年度安排的專項資金和依法征收的可再生能源電價附加收入等。檢查中各地反映,電價補償政策落實不到位,補貼資金來源不足,補貼發放不及時,影響企業正常經營和發展。國家相關部門反映,現行可再生能源發電補貼政策已遠不能滿足可再生能源發展需要。目前征收總額僅能滿足2015年底前已并網項目的補貼需求,“十三五”期間90%以上新增可再生能源發電項目補貼資金來源尚未落實。

  一是可再生能源電價附加未及時調整。2016年可再生能源電價附加征收標準提高到每千瓦時1.9分,后期未作調整,其他資金來源不足,補償缺口逐步擴大。

  二是電價附加未依法嚴格征收。第三方評估報告指出,2015—2018年可再生能源電價平均附加征收率僅為84.4%。各地方廣泛存在著只對公共電網工商業用戶征收,對自備電廠用戶、地方電網用電長期未征、少征等問題。

  三是發展規模缺乏有效控制??稍偕茉窗l展初期,電價調整滯后于技術發展水平,部分可再生能源企業追求高投資回報,非理性投資,搶裝機、搶上網問題突出,一些地方未按照國家規劃有效控制本地區發展規模,加劇了補貼缺口。

  (五)與相關財稅、土地、環保等政策銜接不夠

  法律第25、26條分別規定,對列入國家可再生能源產業發展指導目錄的有關項目,金融機構對其提供優惠貸款,國家給予稅收優惠。檢查中一些企業反映,可再生能源企業特別是民營企業貸款難、貸款貴問題仍然存在。第三方評估報告指出,財政貼息政策沒有落實,優惠貸款政策未覆蓋可再生能源領域。一些地方反映,可再生能源開發利用與土地管理、生態環境保護等政策銜接不夠,相關部門監管協同不夠,可再生能源建設布局、開發規模受政策調整影響較大。河北是京津冀重要的生態環境支撐區,青海自然生態系統敏感脆弱,可再生能源開發利用更要重視與資源環境相關政策的銜接,可再生能源綠色高質量發展任務艱巨。企業反映,有的地方土地稅費征收不規范,稅收減免措施落實不到位,造成非技術成本高昂。

  另外,現行政策對可再生能源開發利用全生命周期生態環境效益考慮不足,重視前期開發利用,忽視產品末端回收。風力發電機壽命為20年左右,太陽能板使用壽命為25年左右,早期投產的可再生能源設備陸續進入報廢期,廢棄物回收處理處置需要規范管理。

  (六)可再生能源非電應用支持政策存在短板

  法律第16、17條明確國家鼓勵發展生物質燃氣和熱力、太陽能熱利用等。實際工作中,各類型可再生能源之間發展不平衡,可再生能源非電應用明顯滯后于發電類項目,太陽能熱利用、地熱利用以及生物質燃料的發展都較為緩慢。企業反映,可再生能源非電應用政策支持和經濟激勵力度不足,生物質熱力、生物燃氣、生物柴油等產品缺乏具體的支持政策,受特許經營限制,難以公平進入市場。生物質能開發利用對于改善民生、助力脫貧攻堅、保護生態環境等具有更加直接的作用,應統籌考慮其環保效益和社會效益,加大財稅政策支持力度。另外,一些地方反映對可再生能源用戶企業支持政策尚有不足。

  (七)可再生能源技術研發應用仍需加強

  法律第12條規定,支持推動可再生能源開發利用的科學技術研究、應用示范和產業化發展。雖然我國可再生能源技術水平取得顯著進步,但在技術研發能力、裝備制造質量、工程技術創新、公共技術體系建設方面仍需進一步加強。

  一是部分核心技術研發能力偏弱。大容量儲能技術尚存在技術瓶頸,安全經濟的新型儲能產品有待突破。風電機組軸承國產化程度不高,風電機組控制機組核心元器件、部分高效光伏電池生產裝備主要依賴進口。

  二是電網接入和運行技術有待快速提升。電網運行控制技術、智能化水平、靈活調節能力以及新能源功率預測技術等,均需要提升到適應高比例可再生能源并網運行水平。

  三是生物質能相關技術有待突破。成型燃料、生物燃料乙醇、生物質氣化等存在技術瓶頸。

  四是可再生能源標準化建設、開發利用裝備公共檢測試驗能力有待提升。

  (八)可再生能源行業監管力度不夠

  可再生能源法規定了各級政府部門、相關企業的權利義務,具體實施中由于相關責任主體不夠明確、缺乏有力監管等原因,造成對執行不到位的難以實施處罰。法律第28—31條規定了相關部門、電網企業、燃氣和熱力管網企業、石油銷售企業的法律責任,但自法律頒布實施以來,尚未有因違反可再生能源法獲得相關行政處罰的案例發生,法律責任條款并未有效落實。

  意見和建議

  針對上述問題,報告還提出了意見和建議。

  (一)做好頂層設計,提高規劃的科學性和協調性

  國務院有關部門要開展好可再生能源發展“十四五”規劃和中長期發展戰略研究,根據我國能源轉型方向和各地可再生能源資源稟賦特點,做好可再生能源發展的頂層設計。嚴格落實可再生能源法中關于規劃制度的要求,突出規劃的科學性、前瞻性和約束性,科學合理確定可再生能源發展目標和發展時序,統籌可再生能源開發、輸送、利用各環節的部署安排,積極促進可再生能源產業持續健康發展。地方各級能源主管部門要以國家規劃為依據,按照法律規定的程序制定本行政區域可再生能源開發利用規劃,加強各級規劃的有效銜接。結合實際、因地制宜統籌安排可再生能源發展規模、布局、時序,科學有序開發利用可再生能源。相關部門和單位要加強電源和電網、可再生能源和常規能源、可再生能源與應對氣候變化等相關規劃統籌銜接,保證各項規劃的目標、任務和措施相互配套。加強可再生能源發展規劃與國土空間規劃統籌協調,依法對可再生能源發展相關專項規劃開展環境影響評價,促進生態保護和可再生能源持續協調發展。加強可再生能源發展規劃執行情況的事前事中監管,完善定期追蹤和評估機制,嚴格規劃目標執行情況考核。

  (二)完善體制機制,統籌解決可再生能源消納問題

  國務院相關部門要加快建立統一協調的體制機制,加強溝通銜接,共同研究和統籌處理好可再生能源開發和消納利用的關系,進一步提高可再生能源利用率。結合電力體制改革,抓緊研究有利于可再生能源大規模并網的電力運行體制和機制,完善以可再生能源利用指標為導向的能源發展指標考核體系。結合北方冬季清潔取暖等相關政策推進實施,鼓勵分布式可再生能源自發自用,促進就地消納利用。完善可再生能源電力市場交易機制,打破省間電力交易壁壘,鼓勵送受兩端市場主體直接開展交易,有針對性地建立可再生能源發電參與電力現貨市場交易的體系。積極引導和規范電力市場建設,通過市場化方式提升可再生能源消納能力。電網公司應加強輸電通道建設,提高可再生能源電力跨區域輸送能力。

  (三)加強統籌協調,綜合研究解決補貼資金拖欠問題

  國家發展改革、財政、能源等部門要進一步完善可再生能源價格補貼政策,保持相關政策的科學性和連續性,合理確定電價附加征收標準動態調整和補貼退坡有關政策的調整方向、節奏等,穩定企業預期。要統籌考慮政府財政支撐能力、環境保護和改善民生需求等多方面因素,開拓思路提出解決存量項目補貼缺口的新辦法,采取有效措施控制新增項目補貼需求。強化可再生能源電價附加征繳,自備電廠應繳費用做到應收盡收,增加基金收入。

  鼓勵可再生能源發電通過參與電力市場化交易、綠色電力證書交易等方式減少補貼需求,研究出臺鼓勵存量項目自愿轉為平價項目的政策措施。進一步合理控制新增項目開發規模和建設時序,規范補償范圍、優化補貼發放程序,縮小補貼缺口,逐步實現收支平衡。制定鼓勵企業自發自用可再生能源的政策。充分發揮財政資金的杠桿作用,加大對民營企業和可再生能源發電企業的金融支持力度。

  (四)健全政策措施,實現可再生能源持續健康發展

  根據不同種類可再生能源的發展階段,區別制定發展政策,對產業相對成熟的,適當減少政策支持規模和力度,鼓勵其參與市場化競爭;對有發展潛力、進展較為緩慢的,加大政策和財政扶持。處理好可再生能源開發利用同生態環境保護的關系,研究完善環境污染防治及廢棄物回收處理相關規定。推進抽水蓄能等儲能電站建設、加強火電靈活性改造,提高電力系統調峰調頻能力。進一步完善分布式能源、綜合能源微網發展的鼓勵機制和政策。進一步強化生物質燃料、可再生能源熱利用等可再生能源非電應用的政策支持,加大資金扶持力度,完善配套政策及相關規定,在入管入網入市等方面規范標準、簡化程序,為可再生能源在各個領域推廣創造條件。嚴格落實國家對可再生能源開發利用項目的增值稅、所得稅、費用減免等稅費支持政策,降低企業非技術成本。完善可再生能源統計評價體系,將各類可再生能源利用情況全部納入考核指標體系,倒逼可再生能源全面發展。

  (五)堅持科技創新,推動解決發展中出現的問題

  按照國家能源發展整體布局,建立和完善可再生能源科技創新體系,提高技術創新能力和裝備制造水平。鼓勵企業開展風電開發關鍵技術創新攻關,推動核心元器件國產化進程,提升產品的穩定性和可靠性,加強深海、遠海風電開發技術的研發和推廣。緊跟世界研發方向和前沿技術,探索太陽能電池低成本制造、新型電池開發、提高電池使用壽命等相關技術研發,適時開展示范,推動產業化進程。加快生物天然氣和液體燃料的技術創新與發展,形成產業的核心設備研發能力和檢測認證體系,支持推進相關產業化進程。加快擴大地熱供暖在北方地區清潔取暖中的規模和商業化應用,探索地熱能梯級綜合高效利用技術體系和商業模式。加強可再生能源多能互補系統集成優化技術研究和示范,提升能源系統整體效率。推動智能電網、柔性直流、特高壓等先進輸配電技術發展,開展儲能、負荷側調節等新技術應用,促進高比例可再生能源與電力系統融合,提升可再生能源電力的安全可靠應用水平。支持建立可再生能源技術公共技術研發平臺、關鍵設備檢測試驗平臺,提高公共技術服務能力和標準化水平。

  (六)進一步修改完善可再生能源法

  根據推進生態文明建設和能源結構調整的總體要求,針對當前可再生能源發展的新形勢、新問題,建議適時啟動可再生能源法修改。在立法目的中充分體現黨中央關于推進生態文明建設以及推動能源生產和消費革命的戰略部署,進一步修改完善可再生能源全額保障性收購制度,綜合考慮經濟技術條件,制定合理的可再生能源利用率目標,明確由電網企業、售電企業和電力用戶共同承擔全額保障性收購責任的法律定位。明確規定可再生能源目標引導以及可再生能源電力消納責任權重考核機制,形成更加科學合理的目標責任考核體系。適當調整有關電價補貼的規定,加快完善可再生能源上網電價市場化形成機制。明確對脫貧攻堅任務重、相關綜合試點地區給予政策優惠等。細化支持可再生能源非電應用的規定,加大政策和資金扶持力度。細化相關法律責任條款,強化電網、石油、燃氣、熱力等企業的法律責任。

      關鍵詞: 可再生能源

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